“雙控”轉變要統籌銜接因地制宜

——訪國網能源研究院有限公司能源戰略與規劃研究所所長魯剛

中國能源新聞網記者 余璇

(資料圖)

黨的二十大報告指出，積極穩妥推進碳達峰碳中和。這為我國實現碳達峰碳中和指明了前進的方向，如何認識能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變？在碳排放“雙控”指標頂層設計時應該注意什么？對此，中能傳媒記者采訪了國網能源研究院有限公司能源戰略與規劃研究所所長魯剛。

“雙控”轉變

意味著宏觀調控方式改變

中能傳媒：如何認識能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的大環境與整體特點？

魯剛：黨的二十大報告強調，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。這是“雙碳”戰略背景下國家宏觀調控方式的重大變化。能耗“雙控”與碳排放“雙控”兩種模式既有緊密聯系，也各有側重點和作用特點，其過渡過程對治理提出了很大挑戰，需要頂層設計。作為一個全新的制度設計，關系到國家戰略、經濟布局、“雙碳”路徑規劃、市場設計、央地關系等各方面，非常復雜，需要系統的理論研究和創造性的實踐探索。

“雙控”制度變遷需要放到“兩個大局”中去理解認識，其中一個重點是我國“經濟—能源—環境”三者關系正同步發生長期、深刻調整，戰略目標就是向“新發展格局—新型能源體系—碳達峰碳中和”邁進。因此，“雙控”的變化首先意味著協調三者關系的宏觀調控方式改變，及其背后經濟增長與要素投入關系的調整。

第一，調控抓手轉向“碳”。能耗“雙控”重在推動能效提升，促進產業結構升級與優化，碳排放“雙控”則重在控碳，在用能排放上就是控制利用化石能源。2030年實現碳達峰后，隨著碳排放在我國經濟發展所需基本環境要素中稀缺性的進一步突出，控碳的焦點性和全局性位置將凸顯。

第二，能耗“雙控”向碳排放“雙控”制度轉變，宏觀調控有內在一致性。根據國網能源研究院有限公司有關分析，“十四五”“十五五”期間，預計我國全社會通過能效提升可減少二氧化碳排放30億噸。同時，由于能源領域排放在碳排放總量中占比最大，控碳也會顯著推動能源轉型。從這一層面上看，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，有推動綠色發展的內在一致性。

第三，“雙控”制度轉變需要保持調控格局的連續性，保證宏觀調控方向、節奏、力度能夠有效銜接，不會在個別地區、個別行業出現大起大落的錯配。這有兩個重心：

首先是保證統籌發展與安全基本調控格局的連續性。較長時期內，保障能源安全是我國經濟社會發展面臨的現實挑戰，節能優先仍是最佳方針。雖然新增可再生能源一定時間內不納入能源消費總量控制統計，充分利用可再生能源可以實現在碳排放“雙控”下容納更大經濟增長空間，但節能仍必須堅持，也是削減碳排放的重要途徑。因此，能源消費總量管控的退出，要避免形成“敞開口供應”的誤導，避免新能源發展節奏失序，進而影響能源安全，應有制度性的保證來實現能源先行于經濟發展。

其次是保證促進經濟高質量發展力度的連續性。未來，在一定生產力水平下，經濟發展的空間將由能耗“雙控”約束逐步轉為碳排放“雙控”約束，產業升級壓力將由用能問題向碳減排問題轉移。考慮到控制碳排放有圍繞產品碳足跡實施技術進步和更多采用低碳用能兩個選擇，因此，“雙控”變化前后，產業升級壓力存在向能源低碳轉型轉移的可能，不合適的過渡方式一定程度上會影響經濟高質量發展預期。壓力變大或者變小主要取決于碳強度控制水平、低碳能源供應能力與能耗控制水平之間的對比。有必要科學推進能耗強度控制與碳強度考核控制的銜接，在充分發揮能源強度控制提升產業能效作用的歷史使命后，通過碳強度控制進一步調整用能形態及優化產品碳足跡，即由能耗強度考核向能耗強度、碳強度聯合考核，再進一步向碳強度管控轉變。

第四，“雙控”制度轉變更需要關注調控格局的轉折性，即把握好“經濟—能源—環境”之間脫鉤進程帶來的關鍵轉折。一個基本問題是經濟、能源、碳排放三者之間彼此的逐步解耦關系，這是“雙控”制度轉變需要考慮的重要條件。初步測算表明，隨著產業升級、能源低碳轉型，預計2035年前經濟與能源實現強脫鉤、2030年后經濟與碳排放強脫鉤、2030年后能源與碳排放強脫鉤；在2030至2040年間能耗強度下降慢于碳排放強度下降。總體上，3個強脫鉤依次出現，最遲的將是經濟與能源的完全脫鉤，因此依然需要發揮能耗強度控制作用，從能耗“雙控”到碳排放“雙控”過渡過程中可考慮“多控”局面，具體過渡期設計與策略選擇需要綜合考量2035年和2040年關鍵轉折時間節點以及脫鉤背后深層次的原因。而且，考慮到地區發展與轉型的差異，可不實施一刀切的“雙控”過渡模式。當然，由于能源消費總量下降幅度遠低于碳排放下降幅度，碳強度控制將愈發關鍵。

碳排放“雙控”指標頂層設計

需處理好三個關系

中能傳媒：在進行碳排放“雙控”指標頂層設計時，哪些地方值得關注？

魯剛：開展碳排放“雙控”指標頂層設計需要處理好三個關系。

第一，需要處理好經濟布局與碳排放“雙控”指標地方布局的平衡關系。碳排放“雙控”指標在地區間的分配、調整優化是服務構建新發展格局的重要調控手段。從全國布局來看，碳達峰后，東部地區碳排放總量逐步壓減的過程，就是綠電增長、產業轉型升級與部分產業轉移的過程，西部地區則是利用綠電承接產業轉移的過程。碳排放“雙控”在地區間的分配本質是地區間經濟協同發展、協同降碳，以及相應能源資源的優化配置關系。

第二，需要處理好行業間協同減碳與地區間協同減碳的平衡關系。碳配額分配是頂層設計問題，涉及行業和地方兩個維度。碳配額在行業間的分配及碳市場作用的發揮，調整著行業間碳達峰碳中和進程；碳排放“雙控”指標在地區間分配調整著地區間梯次碳達峰與碳中和進程。從全國來看，行業的碳達峰碳中和路徑與地方碳排放“雙控”指標分配實際是“下棋與布子”的關系，各有功能，協同作用下實現對規模總量與結構、布局的最優配置。碳配額與碳市場這只手解決行業減碳與協同，碳排放“雙控”這只手解決地方減碳與協同。行業主體和地方主體的特點各異及責任不同，協同的交匯點聚焦于地方，統籌協同的重要基礎是要處理好一個地區內生產力水平、產業結構、碳排放“雙控”指標、能源發展水平等的關系，關鍵是能夠通過制度設計動態實現從地區指標間不平衡（不足/充裕）到再平衡的過程。

第三，需要處理好碳排放“雙控”調整方向、力度與能源轉型路徑間的同步平衡關系。碳排放“雙控”將進一步促進能源低碳轉型，將推動包括新能源在內的可再生能源更多使用。顯然，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變過程中，將帶來能源安全性—清潔性—經濟性“不可能三角”的多目標統籌挑戰。因此，需要預判潛在的安全風險、成本上升壓力，通過動態協調盡量釋放平衡空間。需要注意的是，要強化這種平衡的同步性，而不應讓能源轉型成為碳指標調控過程中的追隨者和兜底者，需要同步統籌優化。在安全剛性約束、碳達峰碳中和有一定優化空間、用能成本彈性不大的局面下，需要頂層設計一條合適的“雙碳”路徑。在這一過程中，能源發展在支撐經濟高質量發展中向兼具提供安全可靠用能和環境容量的更多元功能方向邁進。

完善“雙控”制度

解決重點關注問題

中能傳媒：碳排放“雙控”制度建設還需要如何推進完善？

魯剛：“雙控”制度變遷是推動經濟高質量發展的關鍵舉措，但不合適的設計將帶來新問題和新矛盾，需要科學嚴謹、逐步實施。個人認為，要以系統觀，立足“經濟—能源—環境”關系向“新發展格局—新型能源體系—碳達峰碳中和”同步重構進程，圍繞“碳”這個抓手，統籌把握“一致性、連續性、轉折性”，以頂層設計為基礎，以良好的治理體系，充分發揮有為政府與有效市場，依據歷史、現實與戰略目標，做好“三個關系平衡”，建立完善“雙控”制度。

第一，重點解決頂層設計基本制度框架問題。建立有效制度，科學規劃國家“雙碳”路徑（分地區、分行業）。這是第一步，也是最關鍵一步，將基本框定碳排放“雙控”指標設計。

第二，重點解決“雙控”制度變遷過渡銜接問題。統籌把握“雙控”制度調整的“一致性、連續性、轉折性”，逐步由能耗“雙控”，向能源消費總量、能耗強度、碳排放總量、碳排放強度“多控”，能源消費總量控制和能耗強度控制依次退出，進而實現碳排放“雙控”。

第三，重點解決年度碳排放指標供需匹配與價值發現問題。探索利用市場配置方式實現碳排放“雙控”宏觀調控與地方需求的精準動態對接（年度）。市場配置過程就是推動不同地區間、市場主體間對指標進行交易，也就是用腳投票的指標價值發現過程。

第四，重點解決適應中長期碳排放需求結構性突變的制度性保障問題。基于中長期各省經濟發展情況及省際綠電交易、碳指標交易等數據，建立碳排放“雙控”指標地區間布局結構性大幅調整啟動機制，以適應國家經濟結構布局重大調整、不平衡不充分問題新變化、區域協同發展戰略新需求等大局要求。考慮產業轉移與升級需要較長時期和穩定信號預期，動態調整需要間隔一定周期。

第五，重點解決促進地方主動統籌長遠與短期的激勵制度設計問題。理論上，短期最佳方案是將碳排放配置給生產力水平最高的地區。顯然，不能如此簡單，還需要發揮“雙控”的擠出效應和轉型升級推力作用，以促進地區產業轉移與升級，解決發展的不平衡不充分問題。因此，“雙控”制度設計應立足服務構建新發展格局，實現短期與長遠的綜合價值最大化。但各地區均有爭取指標的內生動力，需要建立激勵約束相容制度，探索設計涵蓋碳排放“雙控”指標、能源發展結構布局指標、經濟發展總量與結構指標等在內的高質量發展成效科學評估與考核體系，因地制宜地促進各地區主動尋求協調發展平衡點。

責任編輯：周小博

關鍵詞： 因地制宜